Mali : réformer ou rechuter

International Crisis Group, Rapport Afrique N°21010 janv. 2014

SYNTHESE ET RECOMMANDATION

Un an après l’intervention française, l’intégrité territoriale et l’ordre constitutionnel ont été rétablis au Mali. Mais la persistance des tensions intercommunautaires et de violences localisées témoigne d’une stabilisation encore précaire du Nord, alors que les forces françaises et onusiennes peinent à consolider leurs progrès en matière de sécurité. Les attentes à l’égard du président Ibrahim Boubacar Keïta sont immenses. Il doit à la fois élaborer un compromis sur le devenir du Nord et engager la réforme d’un Etat affaibli par la crise. Son gouvernement doit aller au-delà des déclarations d’intention et passer à l’action. Pour consolider la situation à court terme, il est tenté de renouer avec un système clientéliste qui a conduit les précédents régimes dans l’impasse. Le président ne peut certes pas tout réformer brusquement mais l’urgence de la stabilisation ne doit ni faire manquer l’occasion d’entamer une réforme profonde de la gouvernance ni occulter la nécessité d’un dialogue véritablement inclusif sur l’avenir du pays.

Au Nord, la situation s’est à nouveau tendue fin 2013. L’insécurité prend des formes multiples : banditisme armé, reprise des attaques jihadistes, violences intercommunautaires et incidents réguliers entre forces maliennes et groupes armés. La violence reste contenue mais les ingrédients d’une déflagration plus large sont présents. Les conditions d’un nouveau vivre ensemble sont loin d’être réunies. L’insécurité entrave le retour de l’Etat et le déploiement de l’aide. Dans ce contexte, l’insatisfaction des populations à l’égard des pouvoirs publics reste forte, comme l’attestent des manifestations dans plusieurs localités du Nord et notamment à Gao. Les élections législatives ont certes eu lieu sans incident majeur mais la situation reste préoccupante, en particulier à Kidal, à l’extrême nord du pays, après l’assassinat de deux journalistes français le 2 novembre et des tirs de l’armée malienne sur des manifestants civils le 28 novembre.

L’Etat tarde pour l’instant à démontrer sa capacité à restaurer les services de base au Nord. Au-delà du manque de moyens, il a perdu sa crédibilité auprès d’une large partie des populations de ces régions même si la majorité ne soutient pas le projet séparatiste ou autonomiste des groupes armés. Pour réconcilier l’Etat et les citoyens, les programmes de réhabilitation qui commencent doivent se concentrer sur les services concrets rendus à la population. L’Etat ne doit pas rater son retour dans le Nord.

L’opération Serval a notamment permis de réduire de manière substantielle l’activité des groupes jihadistes. Après ce premier succès, le dispositif militaire international est confronté au défi de la durée. Alors qu’elle s’engage en Centrafrique, la France ne veut pas assumer seule le coût d’une stabilisation durable du pays. L’opération des Nations unies (Minusma) relaye les efforts des forces françaises depuis juillet 2013 mais des doutes subsistent sur sa capacité à assumer ses missions, en partie du fait du manque d’effectifs et de moyens adaptés. Plus largement, si la dimension transnationale des menaces est reconnue, l’élaboration d’une politique régionale de sécurité progresse encore trop lentement du fait de nombreuses tensions entre les voisins du Mali.

En organisant fin 2013 les états généraux de la décentralisation et les assises nationales du Nord, l’Etat crée les conditions d’un dialogue national et rompt avec des négociations qui enfermaient trop souvent Etat et groupes armés dans un face-à-face stérile. Ces rencontres doivent cependant aller au-delà des vœux pieux. Il faut maintenant passer aux actions concrètes en installant rapidement des mécanismes pour une redistribution effective des ressources dans les régions et en prenant en compte les critiques sur l’insuffisante représentativité des rencontres organisées par le gouvernement. Les forums régionaux qui prennent le relais des conférences nationales ne doivent pas imposer les choix de Bamako mais associer les communautés locales à la prise de décision. A défaut, les efforts du gouvernement ces derniers mois n’auront été que de vains exercices de communication sans impact sur le terrain.

Les groupes armés présents au Nord refusent jusqu’ici de participer à ces rencontres. Ils reprochent au gouvernement d’en maitriser exclusivement les modalités et de fermer la porte à un dialogue réel. Malgré l’annonce de leur prochaine fusion pour mieux peser face à Bamako, ils se divisent en réalité sur l’opportunité de retisser des liens avec le pouvoir. Ce dernier semble renouer avec une politique clientéliste qui permettait aux régimes précédents de gouverner le Nord en échange de prébendes. Lors des élections législatives, le parti du président IBK a soutenu plusieurs candidats issus ou proches des groupes armés. En renouant les liens avec des chefs touareg et arabes, le pouvoir espère diviser et affaiblir progressivement les mouvements armés. Cette politique peut ramener de la stabilité à court terme mais elle contribue peu aux nécessaires réformes de la gouvernance dans le septentrion malien. Par ailleurs, elle avive les tensions au sein des groupes armés. Dans ce contexte, des éléments se sentent floués et peuvent reprendre les armes.

Selon l’accord préliminaire de Ouagadougou de juin 2013, des pourparlers inclusifs de paix devaient s’ouvrir 60 jours après la formation du gouvernement. Ce délai a expiré début novembre. Gouvernement et groupes armés continuent le dialogue mais par des canaux plus informels et dans un contexte plus tendu. Les discussions achoppent notamment sur la question du sort des combattants. L’incertitude actuelle est dangereuse. La communauté internationale doit user de son influence pour amener les acteurs à tenir leurs engagements. Les groupes armés doivent accepter le désarmement et le plein retour des autorités maliennes à Kidal. Celles-ci pourraient provisoirement assurer l’ordre public conjointement avec la Minusma. De son côté, le gouvernement doit se montrer plus flexible et comprendre que les conférences nationales ne se substituent pas à de véritables pourparlers incluant toutes les communautés du Nord, y compris les groupes armés.

Enfin si l’attention porte aujourd’hui sur les régions du Nord, il ne faut pas négliger la nécessité de refonder sur des bases plus saines l’Etat et la gouvernance sur l’ensemble du territoire. Comme l’a établi Crisis Group, la crise du Nord a révélé les graves déséquilibres qui affectent le pays entier. La démocratie malienne, longtemps tenue pour un modèle régional, s’est effondrée brusquement. Le nouveau pouvoir et ses partenaires internationaux s’accordent à dire que de profondes réformes sont nécessaires pour rompre avec les pratiques passées. Beaucoup estiment cependant qu’elles sont encore prématurées dans le contexte d’un Etat qui se remet à peine debout. Il ne faut cependant pas manquer l’occasion d’une réforme ambitieuse de la gouvernance. A tout le moins les réflexes liés à l’ancien système de gouvernance ne doivent pas reprendre le dessus.

RECOMMANDATIONS

Pour renforcer la sécurisation du territoire et la protection des populations

Au gouvernement du Mali :

1.  Veiller à ce que le retour de l’Etat dans le Nord se concentre sur la restauration et l’amélioration des services (justice, éducation et santé) et non sur les seuls symboles de l’autorité centrale.

2.  Rétablir la confiance entre les représentants de l’Etat et la population du Nord, en particulier celle de Kidal, en :

a) enquêtant systématiquement sur les plaintes concernant des exactions commises par les forces de sécurité sur les populations civiles et poursuivre en justice les auteurs de tels crimes ;

b) créant au plus tôt la commission d’enquête internationale prévue par l’article 18 de l’accord de Ouagadougou ;

c) s’assurant du professionnalisme et de l’intégrité des forces de sécurité déployées au Nord, en particulier, en confiant les missions de maintien de l’ordre public à des forces de police entrainées et non à celles de l’armée ; et

d) rompant définitivement avec l’utilisation de groupes armés à base communautaire pour rétablir la sécurité au Nord.

Aux groupes armés du Nord :

3.  Se conformer de manière plus stricte au cantonnement prévu par l’accord de Ouagadougou, ou à défaut, être tenu pour coresponsables des incidents qui se produisent dans les localités où ils sont présents.

4.  Clarifier et actualiser leurs revendications politiques.

Au Conseil de sécurité et aux pays contributeurs de troupes :

5.  Renforcer rapidement les ressources humaines et logistiques de la Minusma, notamment en moyens aéroportés, jusqu’à l’atteinte de ses effectifs complets.

A la Minusma :

6.  Assurer, de manière impartiale, son mandat de protection des civils en évitant d’apparaitre comme une force auxiliaire de l’Etat, surtout au Nord du pays.

7.  Renforcer de manière substantielle sa présence dans le Nord, notamment dans les villes où des incidents ont été signalés, et renforcer ses capacités de patrouille, aux côtés des forces maliennes, pour sécuriser les axes routiers.

8.  Sécuriser le retour des réfugiés, y compris dans les zones pastorales, en renforçant sa présence en dehors des espaces urbains.

Aux autorités françaises :

9.  Maintenir sur le territoire malien des forces dotées de moyens de réaction rapide et de renseignement pour épauler le gouvernement et la Minusma.

A la Commission de l’Union africaine, aux Etats du Sahel, d’Afrique de l’Ouest et du Nord, à l’envoyé spécial de l’ONU pour le Sahel et au représentant spécial de l’Union européenne pour le Sahel :

10.  Participer à la relance de la coopération régionale en matière de sécurité et de développement économique en appuyant les cadres de concertation et de décision permettant de réduire progressivement les méfiances et les tensions entre les Etats concernés, comme par exemple le processus soutenu par l’Union africaine de réunir régulièrement les chefs des services de renseignements des pays de la sous-région.

Pour renforcer le processus de réconciliation et de retour à la paix

Au gouvernement du Mali :

11.  Poursuivre le dialogue engagé dans le cadre de l’accord de Ouagadougou en :

a) ouvrant les pourparlers de paix inclusifs avec les représentants des communautés du Nord, y compris des groupes armés signataires de l’accord ;

b) proposant, avec le soutien de ses partenaires, un plan de réinsertion socioéconomique à destination des combattants afin de faciliter le cantonnement et le désarmement ;

c) faisant preuve de flexibilité dans les modalités de négociation en acceptant que les rencontres se tiennent également en dehors de Bamako, y compris dans les grandes villes du Nord ; et

d) ne faisant pas de la décentralisation le seul terme de discussion acceptable lors des négociations, envisageant d’autres arrangements institutionnels et prenant des mesures de facilitation favorisant le dialogue.

12.  Poursuivre, avec plus de vigueur et dans la durée, la politique de réconciliation nationale en :

a) veillant à ce que le dialogue ne soit pas imposé d’en haut mais réapproprié par les communautés locales, et pour cela, relayer l’action des récentes conférences nationales par des forums régionaux et locaux ;

b) se montrant plus déterminé à ce que les discussions et recommandations des forums ne restent pas lettre morte et, pour cela, les relier plus directement à un processus de prise de décision politique ; et

c) reprécisant les missions et le fonctionnement de la Commission dialogue vérité et réconciliation, en lui confiant notamment une mission d’établissement des faits sur les crimes commis depuis 1963, date de la première rébellion touareg au Mali.

A la Minusma, aux différents médiateurs de la Cedeao, aux témoins de l’accord de Ouagadougou (UA, UE, Organisation de la coopération islamique) et au gouvernement français :

13.  Faciliter les négociations en veillant tout particulièrement à préserver une position de neutralité entre le gouvernement et les groupes armés du Nord.

Pour engager une réforme profonde de l’Etat et de la gouvernance

Au gouvernement du Mali :

14.  Poser dès à présent des actes concrets témoignant de sa capacité à porter la réforme de l’Etat dans la durée en :

a) poursuivant, à court terme, les actions visant au respect de la discipline et de la hiérarchie au sein des forces armées et engageant, à long terme, une réforme du secteur de la sécurité en collaboration avec la mission de formation de l’Union européenne au Mali (EUTM) ;

b) entreprenant dans le court terme des actions concrètes visant au rétablissement des services publics dans le Nord et sur l’ensemble du territoire ;

c) préparant à plus longue échéance l’application des recommandations principales des états généraux de la décentralisation en veillant à prévenir les possibles effets pervers d’une décentralisation mal maitrisée ;

d) facilitant dès à présent l’action de la justice en matière de lutte anti-corruption et mettant rapidement en évidence les premiers résultats ; et

e) engageant à plus long terme une politique visant à restaurer les moyens de la justice et la préservation de son indépendance.

Aux partenaires et aux bailleurs de fonds du Mali :

15.  Procéder à un examen lucide de l’échec des politiques d’assistance passées, en prêtant attention à leurs propres responsabilités autant qu’à celles des dirigeants maliens.

16.  Coordonner les interventions notamment à travers la création d’un forum réunissant régulièrement les pays contributeurs pour définir une assistance adaptée aux capacités d’absorption limitées du pays.

17.  Instaurer des mécanismes garantissant un meilleur contrôle de l’utilisation de l’aide et une réduction significative des détournements.

18.  Aider le gouvernement à sérier les priorités et à échelonner les décisions mais privilégier également les actions qui aident au retour concret des services publics et au développement économique dans les régions, au-delà des seules capitales régionales.

Dakar/Bruxelles, 10 janvier 2014,http://www.crisisgroup.org/fr/regions/afrique/afrique-de-louest/mali/210-mali-reform-or-relapse.aspx